Dr Kinga Tchórzewska, Adiunkt w Katedrze Finansów pokazuje jak zielona polityka fiskalna powinna być wdrażana z sensem dla firm.
Zielona polityka fiskalna często wywołuje nadmierne oczekiwania w debacie publicznej. Z jednej strony oczekuje się, że odpowie na pilne wyzwania związane ze zmianami klimatu i zanieczyszczeniem środowiska. Z drugiej strony strony musi działać w ramach realnych ograniczeń budżetów publicznych, konfliktów dystrybucyjnych, gdzie zyskują inwestorzy w energię odnawialną, a tracą inne sektory, konkurencyjności przemysłowej, w ramach której konkurencyjność podmiotów zanieczyszczających środowisko może być ograniczona, nie wspominając o cyklach wyborczych. To wszystko sprawia, że jest to niewdzięczny obszar polityki: złożony pod względem technicznym, wrażliwy na działania polityczne i prowadzący do poważnych konsekwencji gospodarczych.
W rezultacie o narzędziach zielonej polityki fiskalnej rzadko mówi się z należną im trzeźwością. Podatki od emisji dwutlenku węgla często przedstawia się albo jako niezbędny instrument dekarbonizacji, albo jako niedopuszczalne obciążenie dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Dotacje i ulgi podatkowe opisywane są albo jako siła napędowa nowej zielonej transformacji przemysłowej, albo jako zachęta do poszukiwań renty ekonomicznej i nieefektywnych wydatków publicznych. W miarę jak debata publiczna staje się coraz bardziej spolaryzowana – często wzmacniana przez media społecznościowe – ocena narzędzi ustępuje miejsca entuzjastycznym oklaskom lub ich całkowitemu odrzuceniu.
W mojej nowej książce Green Fiscal Policy and Firm Behaviour wychodzę z innego założenia: pokazuję, że zieloną politykę fiskalną należy oceniać na trzeźwo. Używam tego słowa zainspirowana Cyprianem Kamilem Norwidem, wedle którego tylko trzeźwo myślące społeczeństwa potrafią dokonywać oceny, podczas gdy inne potrafią jedynie czcić lub dyskredytować. W kontekście polityki klimatycznej i energetycznej trzeźwość oznacza wyjście poza proste reakcje i stawianie pytań opartych na faktach:
- Czy dana polityka jest skuteczna?
- Dzięki jakim mechanizmom?
- W jakich warunkach?
- Dla jakich przedsiębiorstw?
- Dla jakich technologii?
- Z jaką intensywnością? Jakie powinny być dawki podatków środowiskowych i dotacji inwestycyjnych?
- Jak zmieniają się działania przedsiębiorstw, kiedy dana polityka jest przeprojektowana, połączona z innymi narzędziami, wprowadzona w innej kolejności lub całkowicie wycofana?
Tematem książki jest wdrażanie zielonych technologii na poziomie przedsiębiorstw, szczególnie w sektorach przemysłowych. Skupiam się na instrumentach zielonej polityki fiskalnej: podatkach środowiskowych, dotacjach, ulgach podatkowych oraz powiązanych środkach mających na celu wywieranie wpływu na decyzje inwestycyjne firm. To podejście jest celowe. Przedsiębiorstwa przemysłowe to główni odbiorcy energii i jednocześnie istotne źródło zanieczyszczeń. To również miejsca, w których zmiany technologiczne mogą przynieść duże i trwałe efekty. Jeśli technologie czystszej produkcji upowszechnią się w całej branży, konsekwencje dla środowiska mogą być znaczne. Jeśli tak się nie stanie, transformacja energetyczna pozostanie niepełna, nierównomierna i krucha. Dlatego efektywność energetyczna jest kluczowym tematem tej książki.
Choć bywa mniej widoczna niż inwestycje w energię odnawialną czy duże projekty infrastrukturalne, efektywność energetyczna pod względem strukturalnym stanowi jedną z najważniejszych odpowiedzi na tzw. trylemat energetyczny: zrównoważony rozwój energetyczny, bezpieczeństwo energetyczne i cenową przystępność energii. Poprawiając efektywność energetyczną, możemy zmniejszyć emisje, obniżyć zapotrzebowanie na energię, ograniczyć podatność na wstrząsy cenowe związane z energią oraz wzmocnić konkurencyjność. Innymi słowy, efektywność energetyczna to jeden z fundamentów wiarygodnej transformacji energetycznej.
Dlaczego zielone technologie nie są wdrażane?
Skoro technologie energooszczędne pozwalają obniżyć koszty i emisje, dlaczego przedsiębiorstwa od razu ich nie wdrażają? To kwestia barier, z którymi przedsiębiorstwa często się mierzą. Należą do nich wysokie koszty stałe, niepewność polityczna i rynkowa, ograniczenia finansowe, zakłócenia organizacyjne oraz niepełne informacje. Dana technologia może być pożądana społecznie, ale nadal nieatrakcyjna z perspektywy pojedynczej firmy, borykającej się z niedoborem kapitału, ryzykiem lub kosztami dostosowań wewnętrznych. Właśnie dlatego tak ważna jest zielona polityka fiskalna, ponieważ może zmienić ekonomiczną kalkulację związaną z wdrożeniem danej technologii. Ulga podatkowa może obniżyć koszty inwestycji. Dotacja może złagodzić ograniczenia finansowe. Podatek środowiskowy może sprawić, że zanieczyszczanie środowiska stanie się droższe, a czystsze alternatywy bardziej atrakcyjne.
Przykład Hiszpanii: co się dzieje, gdy wycofa się wsparcie fiskalne?
W jednym z rozdziałów omawiam stopniowe wycofywanie hiszpańskiej ulgi podatkowej na inwestycje środowiskowe oraz jej wpływ na wdrażanie zielonych technologii przez przedsiębiorstwa. Do 2015 roku hiszpańska ulga podatkowa wspierała inwestycje środowiskowe w ramach systemu podatku dochodowego od osób prawnych. Pokazuję, że zniesienie ulgi podatkowej spowodowało spadek inwestycji w lepsze technologie czystszej produkcji, zintegrowane z procesami produkcyjnymi, w tym technologie energooszczędne. Jednocześnie zwracam uwagę na to, jak bardzo odmienna była reakcja w przypadku słabszych technologii typu „end-of-pipe”, które zmniejszają zanieczyszczenie, niekoniecznie poprawiając efektywność procesu produkcji. To rozróżnienie jest ważne, ponieważ technologie czystszej produkcji radykalnie zmieniają sposób funkcjonowania przedsiębiorstw. Mogą one zmniejszać zużycie energii, ograniczyć wykorzystanie zasobów naturalnych, poprawić wydajność oraz przynieść trwalsze korzyści dla środowiska, przy jednoczesnym utrzymaniu przez przedsiębiorstwa wyższej wydajności i konkurencyjności. Natomiast technologie typu „end-of-pipe” zajmują się zanieczyszczeniami dopiero po ich powstaniu. Mogą one być niezbędne do zapewnienia zgodności z przepisami, ale najczęściej nie zmieniają samego procesu produkcyjnego.
Wyniki moich badań sugerują, że zniesienie ulgi podatkowej na inwestycje środowiskowe miało trwale negatywne skutki dla inwestycji w lepsze, procesowo zintegrowane i energooszczędne technologie. Jednocześnie zniesienie ulgi podatkowej nie zmniejsza inwestycji w technologie ograniczania zanieczyszczeń „end-of-pipe”, wynikające z konieczności zachowania zgodności z przepisami.
Wyniki pokazują również, że skutki wycofania tej polityki nie są jednakowe dla wszystkich firm. Szczególnie narażone wydają się małe przedsiębiorstwa. Ponieważ są bardziej narażone na zawodność rynku kapitałowego i ograniczenia zasobów wewnętrznych ulg podatkowych, może mieć to poważniejsze konsekwencje dla ich zdolności inwestowania w technologie czystszej produkcji. W przypadku takich biznesów ważnym ułatwieniem mogą być alternatywne instrumenty wsparcia, w tym dotacje. Istotny jest też zielony kapitał ludzki. Przedsiębiorstwa zatrudniające pracowników z „zielonymi” kompetencjami są lepiej przygotowane na negatywne skutki wycofania takiej polityki inwestycyjnej. A to unaocznia, że wewnętrzne zdolności przedsiębiorstw kształtują to jak reagują na zmiany w polityce. Wreszcie, moje wyniki pokazują, że nawet stosunkowo niski poziom opodatkowania środowiskowego może pomóc w zapobieganiu ograniczeniom we wdrażaniu zielonych technologii. Skromne, ale spójne sygnały cenowe mogą przyczyniać się do ciągłości działań firm w ich inwestycjach środowiskowych.
Konsekwencje dla polityki
Moje badania wskazują kilka wniosków dotyczących kształtowania ekologicznej polityki fiskalnej.
- Po pierwsze, wycofywanie wsparcia powinno być wdrażane z ostrożnością. Znoszenie zachęt do stosowania zielonych technologii nie powinno być traktowane jako decyzja czysto administracyjna ani prosta korekta budżetowa. Wycofanie wsparcia politycznego może zmienić kierunki inwestycji, wpłynąć na wybory technologiczne oraz modyfikować oczekiwania przedsiębiorstw dotyczące wiarygodności i trwałości wsparcia publicznego.
- Po drugie, przy opracowywaniu danej polityki należy rozróżniać typy zielonych technologii. Wspieranie środków ograniczających emisje „end-of-pipe” nie jest tym samym, co wspieranie czystszej produkcji czy efektywności energetycznej. Jeśli decydenci dążą do głębszej transformacji technologicznej, narzędzia fiskalne muszą być odpowiednio zaprojektowane.
- Po trzecie, małe przedsiębiorstwa wymagają ze strony decydentów szczególnej uwagi. Często borykają się one z większymi ograniczeniami finansowymi i mogą mieć mniejszą zdolność do absorpcji ryzyka związanego z inwestycjami w czystszą produkcję. Usunięcie zachęt bez zapewnienia alternatywnego wsparcia może pogłębić przepaść między firmami, które mogą kontynuować inwestycje, a tymi, które nie są w stanie tego zrobić.
- Po czwarte, zielony kapitał ludzki może łagodzić negatywne skutki wycofywania polityki ekologicznej i potencjalnie ogólnej niestabilności politycznej. Przedsiębiorstwa z wewnętrznymi kompetencjami dotyczącymi ochrony środowiska są bardziej odporne od pozostałych. Oznacza to, że polityki wspierające „zielone” umiejętności, szkolenia i zatrudnienie mogą wzmacniać skuteczność samych narzędzi fiskalnych.
- Po piąte, stabilne i wiarygodne sygnały polityczne mają znaczenie. Firmy podejmują decyzje inwestycyjne w warunkach niepewności. Jeżeli wsparcie jest najpierw wdrażane, a potem nagle wycofywane lub warunki polityczne wyglądają niestabilnie, firmy mogą opóźniać lub ograniczać inwestycje. Oznacza to, że sama wiarygodność zielonej polityki fiskalnej to ważne narzędzie polityczne.
Podsumowując, zielona polityka fiskalna nie powinna opierać się ani na entuzjazmie, ani na podejrzliwości, ale na empirycznych dowodach co działa, dla kogo i dlaczego. Firmy mierzą się z niepewnością, kosztami i ograniczeniami inwestycyjnymi, ale polityka fiskalna może wpływać na to, czy w ogóle inwestują i jakie technologie wdrażają. Kluczowym pytaniem nie jest to czy stosować te środki, ale jak je skutecznie projektować, łączyć, sekwencjonować i wycofywać. To właśnie jest trzeźwość, do której namawiam w mojej książce.
___
Książka dostępna jest w wydawnictwie Routledge: https://www.routledge.com/Green-Fiscal-Policy-and-Firm-Behaviour-Towards-Energy-Efficiency/Tchorzewska/p/book/9781041195856.
