Dr hab. Dominika Wojtowicz, Profesor ALK w Katedrze Ekonomii argumentuje, że o tym, jak miasta przyjęły w 2022 r. uciekinierów z Ukrainy, zadecydowało przede wszystkim przywództwo burmistrzów.
Gdy w lutym 2022 roku Rosja zaatakowała Ukrainę, w ciągu kilku tygodni do Polski przyjechało ponad 1,5 miliona osób uciekających przed wojną. Państwo nie miało na tę sytuację gotowego planu – Polska nie miała przed 2022 rokiem ani spójnej polityki migracyjnej, ani rozbudowanego systemu integracji uchodźców. Ciężar przyjęcia przybyszów spadł więc w dużej mierze na miasta.
Tu zaczyna się historia, o której warto wiedzieć: choć wszystkie samorządy działały w tych samych ramach prawnych, z porównywalnymi budżetami i pod tą samą presją czasu, niektóre poradziły sobie lepiej niż inne. Przebadaliśmy dwanaście polskich miast metropolitalnych, żeby sprawdzić, co stoi za tą różnicą. Wynik może być cenny zarówno dla samorządowców, jak i dla każdego, kto zastanawia się, dlaczego niektóre instytucje publiczne potrafią szybko reagować na nieoczekiwane wyzwania, a inne grzęzną w przepisach.
Dwie reakcje na ten sam kryzys
W tej samej rzeczywistości prawnej i logistycznej polskie miasta wybrały bardzo różne strategie. Część ograniczyła się do wypełniania obowiązków nałożonych przez specustawę z marca 2022 roku: nadawanie numerów PESEL-UKR, kierowanie do ośrodków pomocy społecznej, organizowanie miejsc w szkołach. Nazwijmy ten typ działania „reaktywnym” – polega na sumiennym wykonywaniu poleceń centrali, bez wychodzenia przed szereg.
Inne miasta poszły dalej. Tworzyły wyspecjalizowane departamenty do spraw integracji cudzoziemców, powoływały pełnomocników, zwoływały zespoły międzysektorowe z organizacjami pozarządowymi, pracodawcami i uczelniami. Uruchamiały dwujęzyczne portale informacyjne, projektowały szkolenia kompetencji międzykulturowych dla urzędników, organizowały konsultacje społeczne dotyczące samych zasad pomocy. To podejście można nazwać „proaktywnym” – miasta nie czekały na instrukcje z Warszawy, tylko same wymyślały rozwiązania w swojej lokalnej sytuacji.
Co ciekawe, podział na te dwie grupy nie odpowiadał intuicyjnym założeniom. Nie chodziło wyłącznie o wielkość budżetu ani o liczbę przybyłych uchodźców. Wśród miast proaktywnych znalazły się zarówno metropolie takie jak Warszawa, Wrocław czy Poznań, jak i mniejsze ośrodki – Katowice, Łódź, Kraków, a nawet Białystok, miasto z relatywnie skromnymi zasobami. Wśród miast reaktywnych znalazły się natomiast Gdańsk, Rzeszów, Lublin, Bydgoszcz i Szczecin – również bardzo różne pod względem zasobów i skali napływu.
Jak szukaliśmy odpowiedzi
Żeby zrozumieć, co odróżnia te dwie grupy, posłużyliśmy się metodą jakościowej analizy porównawczej (QCA). Nie szukaliśmy pojedynczego czynnika typu „jedna zmienna wyjaśnia wszystko”, takie myślenie rzadko działa, gdy mamy do czynienia ze złożonymi decyzjami zbiorowymi. Zamiast tego sprawdziliśmy, jakie kombinacje warunków pojawiają się tam, gdzie miasta działały proaktywnie.
Pod uwagę wzięliśmy sześć czynników: skalę napływu uchodźców (jaki procent populacji miasta stanowili), ich sytuację ekonomiczną (głównie poziom bezrobocia wśród nich), lokalne możliwości społeczno-gospodarcze (rynek pracy, infrastruktura edukacyjna i medyczna), nastawienie mieszkańców (czy uważali, że obecność uchodźców jest dla Polski korzystna), sprawność administracji w zarządzaniu kryzysem oraz przywództwo prezydenta lub prezydentki miasta. Dane pochodziły z GUS, badań Unii Metropolii Polskich oraz z dwunastu pogłębionych wywiadów z urzędnikami miejskimi i odpowiedzi na specjalny kwestionariusz.
Niespodziewany bohater: prezydent miasta
Najbardziej uderzający wynik analizy to fakt, że w żadnym z miast proaktywnych nie obyło się bez silnego, zaangażowanego przywództwa prezydenta lub prezydentki. Innymi słowy – wszystkie inne czynniki mogły układać się różnie, ale jeśli na czele ratusza nie stała osoba osobiście zaangażowana w sprawę, miasto pozostawało w trybie biurokratycznej rutyny.
Co konkretnie znaczy „silne przywództwo”? W badaniu sprawdziliśmy cztery kwestie: czy prezydent publicznie formułował wizję przyjęcia uchodźców i kształtował lokalną debatę; czy aktywnie szukał finansowania, partnerów i poparcia politycznego poza rutynowymi kanałami; czy osobiście promował nowe narzędzia i mechanizmy; czy potrafił negocjować z administracją centralną, walcząc o większą elastyczność dla swojego miasta. Tam, gdzie te cztery elementy się pojawiały, miasta przekraczały minimum ustawowe. Tam, gdzie ich brakowało – nie pomagały ani zasobne budżety, ani sympatia mieszkańców.
To wynik istotny szczególnie w polskim kontekście, w którym formalnie miasta nie mają kompetencji w sprawach migracyjnych. Cały system jest scentralizowany. A jednak okazuje się, że przywódca lokalny może w takich ramach zdziałać bardzo wiele, jeśli tylko zdecyduje się skorzystać z marginesu swobody, który zawsze istnieje.
Cztery różne drogi do tego samego celu
Choć przywództwo było wspólnym mianownikiem, miasta proaktywne dochodziły do swoich rozwiązań różnymi ścieżkami. Analiza pokazała cztery wyraźne wzorce.
- Pierwsza ścieżka (Warszawa, Poznań): stosunkowo niewielu uchodźców w stosunku do liczby mieszkańców, ale w trudnej sytuacji ekonomicznej, silny rynek pracy i infrastruktura – mimo że nastawienie mieszkańców nie było szczególnie entuzjastyczne. Te miasta postawiły na formalne ramy współpracy, czyli komitety sterujące, uchwały miejskie definiujące zakres pomocy i kompleksowe programy adaptacyjne. Profesjonalna koordynacja zastąpiła brak entuzjazmu społecznego.
- Druga ścieżka (Katowice, Wrocław): duży napływ uchodźców, ich trudna sytuacja, ale jednocześnie sprzyjające warunki – dobry rynek pracy, infrastruktura i przychylne nastawienie mieszkańców. Tu wybrano styl partycypacyjny: wielkie wydarzenia międzykulturowe, okrągłe stoły, współpracę z uczelniami nad modelami polityki oraz konsultacje społeczne. Sprzyjający klimat społeczny pozwolił na bardziej ambitne, otwarte formy włączania mieszkańców.
- Trzecia ścieżka (Łódź): niewielka skala napływu, ograniczone możliwości ekonomiczne miasta, słabsza pierwotnie sprawność administracyjna – ale przychylna społeczność i zaangażowany prezydent. Łódź odpowiedziała na tę sytuację budową instytucji: powołano Wydział ds. Integracji Społecznej Cudzoziemców, pełnomocnika ds. działań humanitarnych, interdyscyplinarne grupy robocze i ogłoszono konkursy na projekty integracyjne. Brak zasobów zrekompensowano zatem organizacyjną pomysłowością.
- Czwarta ścieżka (Białystok): warunki podobne do Łodzi, ale rozwiązania zupełnie inne. Białystok postawił na praktyczne wsparcie informacyjne i oddolną współpracę: dwujęzyczna platforma internetowa, zespoły koordynacyjne kierowane przez pełnomocników, szeroka sieć ponad 50 organizacji pozarządowych zgrupowanych w tematyczne grupy robocze, a także finansowanie z UNICEF-u. Zamiast budować skomplikowaną strukturę administracyjną – elastyczna sieć partnerstw.
Wniosek: nie ma jednego „przepisu na sukces”. To, co działa w Warszawie, niekoniecznie zadziała w Białymstoku. Ale każda z tych dróg wymaga osoby, która weźmie odpowiedzialność.
Co to znaczy w realnym życiu
Wnioski z tego badania wykraczają daleko poza kontekst uchodźców z Ukrainy. Pokazują, jak ogólnie działa polska administracja samorządowa w sytuacjach nadzwyczajnych i co można zrobić, żeby działała lepiej.
- Po pierwsze, dla mieszkańców miast: jakość lokalnego przywództwa ma realne, namacalne konsekwencje. To samo prawo, podobne ograniczenia budżetowe, ten sam kryzys, a codzienne doświadczenia uchodźców – i mieszkańców kontaktujących się z urzędem – bywa inne. Wybory samorządowe nie są więc abstrakcyjną sprawą na temat tego, „kto będzie reprezentował dzielnicę”. Są wyborem stylu działania w sytuacjach, których dziś jeszcze nie znamy.
- Po drugie, dla samych samorządowców: nie trzeba czekać na zmianę ustaw ani na większe transfery z budżetu centralnego, żeby zacząć działać inaczej. Margines swobody w polskim systemie jest węższy niż w wielu krajach zachodnich, ale istnieje. Można powołać pełnomocnika, można zbudować koalicję z organizacjami pozarządowymi, można negocjować z wojewodą warunki współpracy. Białystok – miasto, którego zwykle nie wskazuje się jako wzór nowoczesnego zarządzania – pokazał, że da się to zrobić nawet przy ograniczonych zasobach.
- Po trzecie, dla decydentów na szczeblu krajowym: programy rozwoju kadr samorządowych, szkolenia z zarządzania kryzysowego, sieci wymiany doświadczeń między miastami to nie luksus, lecz inwestycja w odporność państwa. Pieniądze i procedury same z siebie nie zapewnią dobrej reakcji na kryzys. Potrzebne są osoby gotowe wziąć odpowiedzialność i kompetencje, które pozwolą im to zrobić mądrze.
- Po czwarte, dla osób zarządzających organizacjami pozarządowymi i biznesem: w polskim modelu reagowania na kryzysy partnerstwo z samorządem to nie tylko sposób pozyskania finansowania, ale realna współodpowiedzialność. W miastach proaktywnych to właśnie wielogłosowa koalicja – organizacje pozarządowe, pracodawcy, uczelnie, wolontariusze – nadawała kształt rozwiązaniom. Wzmocnienie tej współpracy w czasie spokoju procentuje, gdy nadchodzi kryzys.
Historia 2022 roku w polskich miastach to pierwszy w historii Europy po II wojnie światowej tak ogromny test odporności lokalnej administracji. Nie wszyscy zdali ten test z najwyższą oceną, ale ci, którzy zdali, zostawili nam podpowiedź, jak przygotować się na następny. Bo następny kiedyś nadejdzie, niekoniecznie w formie wojny u sąsiada. Może być nim katastrofa klimatyczna, kryzys energetyczny, pandemia. Pytanie nie brzmi „czy”, tylko „kiedy” i „w jakim będziemy stanie”. Odpowiedź zaczyna się – jak pokazuje to badanie – w każdym ratuszu.
___
Artykuł badawczy dostępny jest w Urban Affairs Review: https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/10780874261439763. Badanie zostało zrealizowane dzięki grantowi NCN nr 2022/45/B/HS5/00933.
